سپهرغرب، گروه اقتصادی: چکیده: نگاهی به تحقیقات گذشته نشان می‌دهد که کارهای با کیفیتی در زمینه‌ی اقتصاد و مدیریت شهری انجام‌شده و پیشینه تحقیق آن عمیق است. اما کار کمی در زمینه‌ی هزینه‌های تحمیلی به شهرداری‌های شهرهای کوچک ناشی از عدم تامین مالی پروژه‌های عمران انجام‌شده است. این تحقیق در این راستا است. هدف از تحقیق تحلیل تجربی هزینه‌های تحمیلی به شهرداری یک شهر کوچک، آجین، در سال 1396 ناشی از عدم تخصیص اعتبارات عمرانی است. اسناد و مدارک شهرداری بررسی و 50 مصاحبه‌ی حضوری با افراد مرتبط شامل کارکنان شهرداری، کارشناسان استانداری و معتمدین شهر تجزیه‌وتحلیل شدند. آمار توصیفی و استنباطی جهت تجزیه‌وتحلیل داده‌ها استفاده گردید. نتایج به‌دست‌آمده نشان می‌دهند نارضایتی شهروندان از آبادانی، مشکلات اجتماعی و سیاسی شهری، مشکلات زیرساختی، کاهش برنامه‌ریزی مناسب، کاهش همکاری سازمان‌های خدمات رسان، کاهش شور و نشاط شهری، عدم رضایت از عملکرد مدیران شهرداری و شورای شهر، کاهش در جذب گردشگر و کاهش اشتغال، هزینه‌های غیر مالی تحمیلی به شهرداری بوده است. تفاوت معنی‌داری بین نظرات معتمدین شهر با نظرات کارکنان استانداری و شهرداری وجود داشت. شهروندان هزینه‌های غیرمالی تحمیلی ناشی از عدم تخصیص به‌موقع و مناسب بودجه‌های عمرانی را بیشتر از کارشناسان استانداری در نظر گرفتند. نتایج این تحقیق کمکی به مدیران اقتصاد شهری برای شناخت بهتر مشکلات شهرداری‌های شهرهای کوچک خواهد بود.

واژگان کلیدی: هزینه غیر مالی، مدیریت شهری، شهرداری، اعتبارات عمرانی.

1- مقدمه

در دهه‌های اخیر مدیریت شهرى در ایران با چالش‌های فراوانى روبه‌رو بوده که ناشى از عوامل گوناگون اجتماعى، فرهنگى، سیاسى، اجرایى، مالى و حقوقى متعددى است (قنبری و همکاران، 1390). یکى از مسائلى که بر ابعاد مشکلات حاضر افزوده، رشد سریع و غالباً بی‌رویه شهرها به‌واسطه‌ی رشد جمعیت شهرى بوده است (وثوقی و همکاران، 1395). از دید اقتصاد شهرى عواملى چون گسترش دامنه‌ی فعالیت‌های شهرداری‌ها و ارتقاى سطح انتظارات مردم از آن‌ها و مشکلات ناشى از افزایش جمعیت شهرى، نیاز به گسترش منابع مالى و درآمدى شهرداری‌ها را بیش‌تر می‌کند (زیاری و همکاران، 1393). در میان بخش‌های مختلف مدیریت شهرى، تأمین منابع مالى و درآمدى شهرداری‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد (زنگنه شهرکی و حسینی، 1392). از یک‌سو کسب درآمد شهرداری‌ها تأثیر عمده‌ای در ارائه‌ی خدمات به شهروندان دارد و از سوى دیگر فقدان درآمد کافى نه‌تنها سبب عدم ایجاد خدمات ضرورى در شهر می‌شود؛ بلکه اساساً اجراى طرح‌ها و برنامه‌های شهرى را با مشکل مواجه می‌کند (وثوقی و همکاران، 1395). درآمد شهرداری‌ها شامل سهمیه‌ی شهردارى از پرداخت‌های وزارت کشور، عوارض توأم با مالیات وصولى در محل، عوارض بر ساختمان‌ها و اراضى، عوارض بر ارتباطات حمل‌ونقل، پروانه‌های کسب، تفریحات، درآمدهاى حاصل از فروش و خدمات، تأسیسات شهردارى، جرائم و تخلفات، کمک‌های بلاعوض، هدایا، وام و استفاده از موجودی‌های دوره‌ی قبل است. از ردیف‌های ذکرشده بیش‌ترین سهم درآمد شهرداری‌ها را درآمد حاصل از عوارض ساختمان‌ها و اراضى دارند (عباسی زاده و همکاران، 1390). در شهرداری‌های کوچک درآمد حاصل از عوارض ساختمان‌ها و اراضى پایدار و قابل‌توجه نیست. عدم برخورداری از منابع مستمر درآمدی، برنامه‌ریزی مالی و بودجه‌ای شهرداری‌ها را مختل می‌کند (قادری، 1385).

مقالات خوبی در مورد مشکلات مالی شهرداری‌ها و تامین منابع پایدار مالی نوشته‌شده است (حسن‌زاده و خسروشاهی، 1388؛ علی‌آبادی و معصوم، 1380؛ عباسی زاده و همکاران، 1390؛ بخشی و صحرایی، 1393)، ولی کمتر به موضوع شهرداری‌های کوچک توجه شده است. این تحقیق به بررسی و تحلیل تجربی هزینه‌های غیرمالی تحمیلی به یک شهرداری شهر کوچک (آجین) در سال 1396 ناشی از عدم تخصیص اعتبارات عمرانی می‌پردازد. اسناد و مدارک شهرداری بررسی و مصاحبه‌ی حضوری با افراد مرتبط با شهرداری تجزیه‌وتحلیل می‌شوند. آمار توصیفی و استنباطی جهت تجزیه‌وتحلیل داده‌ها استفاده می‌گردد.

2- پیشینه‌ی تحقیق

توسعه‌ها‌ی شهرنشینی نیاز به درآمد پایدار برای انجام رسالت شهرداری‌ها را حیاتی ساخته است. ‌ بدین منظور موضوع درآمد پایدار شهرداری‌ها و مشکلات آن مورد توجه محققین قرار گرفته است. به عنوان مثال، علی‌آبادی و معصوم (1380) تاکید کردند که منابع درآمدی پایدار سهم ناچیزی در تأمین مالی شهرداری‌ها دارند. آن‌ها اعتقاد دارند درآمد شهرداری‌ها نیاز است به سمت منابع پایدار، منظم و قابل وصول حرکت کند و منابع درآمدی ناپایدار جای خود را در ردیف‌های درآمدی شهرداری‌ها به منابع پایدار، مستمر و قابل وصول بدهند. در همین راستا، حسن‌زاده و خسروشاهی، (1388) نتیجه گرفتند که شهرداری‌ها برای اصلاح نظام تأمین مالی خود نیاز است با توجه به پایداری نسبتاً کامل عوارض نوسازی و کارآمدی آن، این عوارض را به‌عنوان اصلی‌ترین مالیات محلی برای تأمین هزینه‌های شهرداری در نظر بگیرند و به‌تدریج آن را با عوارض بر پروانه‌های ساختمانی و مازاد بر تراکم جایگزین کنند. هرچند زنگنه شهرکی و حسینی (1392) با بررسی منابع درآمدی شهرداری تهران به این نتیجه رسیدند که هنوز درآمد شهرداری به‌طور قابل‌توجهی به منابع ناپایدار همچون عوارض ساختمانی و تخلفات مربوطه وابسته است. در همین راستا، بخشی و صحرایی (1393) به آسیب‌شناسی نظام تأمین منابع مالی و درآمدی شهرداری‌ها پرداخته و دلیل اصلی در عدم تأمین منابع مالی را عدم تخصیص بودجه و اعتبارات عمرانی بیان نمودند. همچنین، بزی (1396) در پژوهشی در اقتصاد شهری اذعان می‌دارد درآمدهای پایدار باید از دو خصیصه‌ی تداوم پذیری و حفظ کیفی محیط شهری برخوردار باشند. حاجی لو و همکاران (1396) نیز نشان دادند که در شهر شبستر در استان آذربایجان شرقی نزدیک به 43 درصد از درآمدهای شهرداری از نوع مطلوبیت پایین (مثلا فروش اموال شهرداری) حاصل می‌شوند. هرچند موانعی همچون جذب سرمایه‌گذار در حوزه‌ی شهری نیز در کاهش درآمدزایی شهرداری‌ها موثر است (میرباقری هیر و سلاحورزی، 1395). پژوهش شعوری و نوعهدی (1397) شناسایی و طراحی درآمدهای پایدار، به‌عنوان پشتوانه‌ای جهت تحقق برنامه‌های توسعه‌ی شهری، را امری ضروری قلمداد می‌کند. قابل‌ذکر است که نقش کارشناسان مالی و مدیران شهرداری در درآمدزایی شهرداری‌ها نیز قابل‌توجه هستند (محمد پور زرندی و همکاران، 1392؛ محمد پور زرندی و طباطبایی مزد آبادی، 1392).

پژوهشگرانی هم به راه‌های دیگر جهت افزایش درآمدهای پایدار شهری نگاه کرده‌اند. این راه‌ها ممکن است شامل افزایش عوارض خودروهای آلاینده (رحیمی و همکاران، 1394)، بازآفرینی پیاده‌راه‌های گردشگری (امینیان، 1394)، توسعه‌ی فضاهای عمومی (یار زاده و شمس الهی، 1397) و افزایش تجهیزات، تسهیلات ترابری و بهبود کارکردهای خدماتی و آموزشی (باقری و فنی، 1394) ‌باشند. صرفه جویی در هزینه‌ها نیز مورد توجه محققان قرار گرفته است. نثاری و همکاران، (1394) اعتقاد دارند توجه به سیاست‌های اقتصاد مقاومتی کمکی به کاهش مشکلات مالی شهرداری‌ها است. همچنین توجه به شهر هوشمند نیز راهکاری برای مدیریت مالی شهرداری‌ها در نظر گرفته می‌شود (Banerjee, 2017). هرچند بنار و همکاران (1392) اعتقاد دارند تامین مالی خارجی (مثل بانک‌ها یا بازار سرمایه) برای پروژه‌های شهری می‌تواند در حل مشکلات مالی آنها موثر باشد.

تاخیر در پروژه‌های شهری و افزایش هزینه‌ها دو محصول اصلی مشکلات مالی شهرداری‌ها هستند که در تحقیقات مختلفی بحث شده اند (تقی زاده و لاله‌، 1387؛ دانش‌فرد و رجبی، 1389؛ Aibinu and Jagbor, 2002؛ Frimpong et al., 2003). تاخیر در پروژه‌ها می‌تواند باعث تحمیل هزینه‌های غیر مستقیم به شهرداری شود که کمتر مورد توجه محققین بوده است (Hosseinian, 2016). البته در کنار عدم تامین مالی، تغییر درخواست‌های کارفرما (Assaf and Al-Hejji, 2006)، زمان‌بندی نامناسب پروژه‌ها (کاویانی و مصطفی پور، 1394)، مدیریت ضعیف پروژه (Larsen et al., 2017)، تجربه‌ی ناکافی پیمانکاران (Sambasivan and Soon, 2007)، پایین بودن سطح مهارت کارگران و عدم آموزش افراد (Weil, 2005)، کمبود مصالح (2012 ,.Doloi et al) و نارسایی در قراردادهای عمرانی (Hosseinian and Carmichael, 2014) عوامل مهم دیگر در ایجاد مشکلات عمرانی شهری و تاخیر در پروژه‌های شهرداری‌ها هستند. تاخیر می‌تواند موجب افزایش هزینه‌ها، فسخ قرارداد با پیمانکاران و نزاع‌های قراردادی شود (2011 Haseeb et al.,).

کارهای خوبی در زمینه اقتصاد و مدیریت شهری به خصوص در شهرهای بزرگ انجام‌شده و پیشینه تحقیق آن عمیق است. اما به شهرهای کوچک به خصوص در زمینه‌ی هزینه‌های تحمیلی به شهرداری‌ها ناشی از عدم تامین مالی پروژه‌های عمرانی از سوی دولت ‌ توجه کمی شده است. این مقاله در این راستا است.

در ادامه‌ی مقاله، ابتدا مبانی نظری تحقیق ارائه می‌شود. سپس روش تحقیق و سؤال پژوهش ذکر می‌شوند. به دنبال آن تجزیه‌وتحلیل داده‌ها و هزینه‌ها‌ی غیر مالی تحمیلی به شهرداری آجین ارائه‌شده و سؤال پژوهش پاسخ داده می‌شود.

3- مبانی نظری

یکی از واقعیت‌های موجود در عرصه‌ی سازندگی کشور این است که بسیاری از پروژه‌های عمرانی در زمان پیش‌بینی‌شده‌ی اولیه به اتمام نمی‌رسند. مطالعات نشان می‌دهند که علل طولانی شدن زمان اجرای این‌گونه پروژه‌ها به‌صورت صحیح و اصولی موردبررسی قرار نگرفته است (Hosseinian, 2016). این موضوع به‌اندازه‌ای رایج و طبیعی شده که مجریان پروژه‌ها و مشاورین مربوطه برای تعیین مدت اولیه پیمان نیازی به بررسی اصولی و مبتنی بر واقعیت احساس نمی‌کنند (Hosseinian and Carmichael, 2012). متأسفانه آمار قابل‌اعتمادی نیز از طولانی شدن پیمان‌های گذشته و زمان اجرای آن‌ها در دست نیست؛ لذا سازمان برنامه و بودجه نتوانسته فرمول مشخصی برای تعیین مدت اولیه‌ی پیمان تعیین نماید. ضمناً شهرداری‌ها در شهرهای کوچک، با جمعیت کم‌تر از بیست هزار نفر، معمولاً مشکلاتی بیش‌تر از شهرهای بزرگ از قبیل تأمین بودجه‌های جاری و عمرانی را تجربه می‌کنند (باقری و فنی، 1394). در بخش بودجه عمرانی عدم تخصیص اعتبارات، مدیریت پروژه‌های عمرانی را دچار مشکلات مدیریتی کرده و هزینه‌های مالی و غیرمالی گوناگونی را به شهرداری تحمیل می‌کند. در این تحقیق برای اولین بار به بررسی هزینه‌های غیرمالی تحمیلی به شهرداری در یک شهر کوچک (آجین) به دلیل عدم تامین بودجه‌ی پروژه‌های عمرانی شهری پرداخته می‌شود. عدم تامین بودجه به‌عنوان متغیر غیر وابسته و هزینه‌های غیرمالی تحمیلی به‌عنوان متغیر وابسته در نظر گرفته می‌شوند. نتایج این تحقیق برای شهرداران مناطق مشابه و مسئولین وزارت کشور مفید خواهد بود.

شهر آجین در مرکز بخش پیر سلمان در منطقه‌ای کوهستانی در غرب شهرستان اسدآباد و در مجاورت استان کرمانشاه واقع‌شده و فاصله‌ی آن با شهرستان اسدآباد 20 کیلومتر و همدان 63 کیلومتر است. بر اساس سرشماری سال 1395 جمعیت این شهر 2874 نفر و مساحت آن 60 هکتار است؛ که 32درصد آن دارای کاربری مسکونی بوده، 10درصد آموزشی و مابقی خدمات، شبکه‌ی معابر، باغات و مزارع هستند. شهرداری آجین در سال 1391 تأسیس‌شده و در حال حاضر با درجه 2 (شهرداری کوچک) در حال فعالیت است.

به‌منظور اطلاع از وضعیت پروژه‌های عمرانی شهرداری آجین، اسناد و مدارک موجود در شهرداری موردبررسی قرار گرفتند. اسناد نشان می‌دهند که پروژه‌های شهری در زمان انجام تحقیق شامل زیرسازی و شن‌ریزی معابر، پیاده‌روسازی، جدول‌گذاری، آسفالت معابر، ساختمان آتش‌نشانی و پل شهری بودند. این پروژه‌ها با کمبود بودجه مواجه بوده که منجر به تاخیر و افزایش هزینه‌های بالاسری پروژه‌ها شده بود. به‌طور مثال ساختمان آتش‌نشانی با برآورد 4000 میلیون ریال با یک سال تأخیر و 5/17 درصد افزایش هزینه‌های بالاسری (بدون در نظر گرفتن اثر تورم) در حال انجام بود. در کنار تحمیل هزینه بالاسری و افزایش زمان پروژه‌ها، هزینه‌های غیرمالی نیز به شهرداری تحمیل می‌شوند. بر این اساس سؤال این تحقیق به این شرح است:

کمبود بودجه در شهرداری‌ آجین موجب تحمیل چه هزینه‌های غیرمالی ناشی از تأخیر در پروژه‌های عمرانی می‌شود؟

4- روش تحقیق

جهت یافتن پاسخ سؤال تحقیق با مصاحبه‌ی حضوری، با کارشناسان استانداری همدان، کارشناسان شهرداری و معتمدین شهر موانع و مشکلات مربوط به تأخیر در پروژه‌های شهرداری بررسی گردید. با در نظر گرفتن مشکلات فوق و مطالعه‌ی مقالات مرتبط پرسش‌نامه‌ای با 36 سؤال جهت تعیین مشکلات غیرمالی تحمیلی به شهرداری ناشی از عدم تأمین اعتبارات عمرانی طراحی گردید. پرسش‌نامه‌ی فوق جهت تعیین روایی سؤالات در اختیار تعدادی خبره (4 نفر از شهرداری، 3 نفر از استانداری و 3 نفر از معتمدین) قرار گرفت و از روش روایی محتوایی (RCV) (لاوشی، 1975) سؤالات کم‌اهمیت آن خارج ‌شد و در نهایت 16 سؤال اصلی باقی ماند. فرمول زیر بدین منظور استفاده شد،

RCV= n_(e-n/2)/(n/2) (1)

که ne تعداد خبره‌هایی است که سؤال مورد نظر را ضروری تشخیص دادند و n تعداد کل اعضای گروه خبره است. حداقل مقدار RCV برای 10 خبره 62 درصد است (لاوشی، 1975). جدول 1 سؤالات مورد پرسش (مشکلات غیرمالی تحمیلی) را به همراهRCV آن‌ها نشان می‌دهد. همان‌طور که از جدول 1 دیده می‌شود، 16 سؤال اول دارای RCV بالای 62 درصد بوده و بنابراین مبنای طراحی پرسشنامه‌ی تحقیق قرارگرفتند.

پاسخ سؤالات پرسش‌نامه‌ها بر اساس طیف لیکریت وزن دهی گردید. پرسش‌نامه‌ها به‌صورت مصاحبه‌ی حضوری در اختیار افراد مرتبط (جامعه‌ی آماری) قرار گرفت و در نهایت 50 مصاحبه در طول 4 ماه انجام شد. تمرکز سؤال‌ها مربوط به پروژه‌های عمرانی سال 1396 بود.

جامعه‌ی آماری در این تحقیق شامل سه گروه کارکنان شهرداری، کارشناسان استانداری و معتمدین شهر بود. تجزیه‌وتحلیل داده‌ها در دو بخش آمار توصیفی و آمار تحلیلی یا استنباطی انجام گرفت. در کنار پاسخ به سؤال تحقیق فرضیه‌ا‌ی به شرح زیر نیز بررسی شد:

فرض H0: نظرات سه گروه شرکت‌کننده در خصوص هزینه‌های غیر مالی تحمیلی به شهرداری آجین ناشی از عدم تخصیص کافی و به موقع بودجه و اعتبار پروژه‌های شهرداری آجین دارای تفاوت معنی‌داری نیست.

فرض H1: نظرات سه گروه شرکت‌کننده در خصوص هزینه‌های غیر مالی تحمیلی به شهرداری آجین ناشی از عدم تخصیص کافی و به موقع بودجه و اعتبار پروژه‌های شهرداری آجین دارای تفاوت معنی‌دار است.

4-1-آمار توصیفی

ویژگی‌های جمعیت شناختی پاسخ‌دهندگان

از 50 نفر مشارکت‌کنندگان در تحقیق،‌ 16 نفر کارکنان شهرداری، 19 نفر کارشناسان استانداری و 15 نفر معتمدین شهر بودند. از کارکنان شهرداری و استانداری 7 نفر مدیر پروژه، 5 نفر مدیر اجرایی، 18 نفر کارشناس و 5 نفر فعالیتی غیر داشتند. از بین کارکنان شهرداری و استانداری، 1/57 درصد بین 5 الی 10 سال و 7/25 درصد بالای 10 سال سابقه‌ی شغلی داشتند. میانگین سنی شهروندان شرکت‌کننده در این پژوهش 4/38 سال، بالاترین مدرک تحصیلی آن‌ها (40 درصد) لیسانس و 80 درصد شهروندان مرد بودند.

تنظیم و طبقه‌بندی داده‌ها

جدول 2 آمار توصیفی مربوط به میزان مشکلات ناشی از عدم تخصیص بودجه و اعتبار مناسب و به‌موقع به پروژه‌های شهرداری آجین را نشان می‌دهد. بیش‌ترین میانگین با 58/3 مربوط به «عدم رضایت از عملکرد مدیران شهرداری» است و کم‌ترین میانگین با 95/2 مربوط به «عدم همکاری همسایگان در مجاورت محل انجام پروژه» است. بیش‌ترین و کم‌ترین میزان پراکندگی هم به ترتیب با 282/2 و 279/1 مربوط به «نارضایتی شهروندان از آبادانی، زیبایی و توسعه‌ی شهر» و «عدم همکاری سازمان‌های خدمات رسان نظیر آب، برق، گاز و مخابرات با شهرداری» است. از سوی دیگر چون مقادیر چولگی برای تمامی سؤالات در بازه 3 و 3- است و نیز مقادیر کشیدگی برای آن‌ها در بازه 5 و 5- است (مؤمنی، 1396)؛ بنابراین سؤالات پرسش‌نامه از توزیع نرمال تبعیت می‌کنند. لذا برای تحلیل‌های استنباطی استفاده از آزمون‌های پارامتریک مانند t تک‌نمونه‌ای مجاز است.

با توجه به شکل 1 می‌توان نتیجه گرفت که 20 درصد از عدم تخصیص بودجه و اعتبار مناسب و به‌موقع به پروژه‌های شهرداری آجین مربوط به سؤالات (15، 11، 2 و 13) است. به عبارتی «افزایش مشکلات ایمنی شهری»، «تحمیل هزینه‌هایی به شهروندان»، «اثرات نامناسب زیست‌محیطی» و «عدم همکاری همسایگان درمجاورت محل انجام پروژه» تنها 20 درصد از مشکلات مربوط به عدم تخصیص بودجه و اعتبار مناسب و به‌موقع به پروژه‌های شهرداری آجین بوده و 80 درصد مشکلات مربوط به بقیه عوامل است.