درآمد پایدار برای هرسازمان، چه در حوزه مسائل شهری و چه در سایر حوزه‌ها اهمیت زیادی دارد و پایه اساسی برای انجام درست و هدفمند فعالیت‌های یک ارگان است. از این جهت تلاش مدیران هرسازمان بر آن است تا منابع مشخصی برای بودجه سالانه خود درنظر داشته باشند و درصورت نیاز حتی منابع جایگزینی تعیین شده و درصورت لزوم از آن استفاده کنند. نبود این منابع یا نامشخص بودن آن موجب می‌شود تا درآمد یک سازمان در طول یک‌سال یا حتی سال‌های متمادی با نوسان همراه شود و بسته به حوزه فعالیت آن ارگان، بخشی از اهداف محقق نشده و استفاده مستقیم یا غیرمستقیم بهره‌برداران از خدمات و فعالیت‌های آن سازمان را تحت‌تأثیر قرار دهد. شهرداری ازجمله سازمان‌هایی است که وظیفه ارائه بسیاری از خدمات در شهر را برعهده دارد. این نهاد که مدت مدیدی است از بودجه دولتی سهمی ندارد، با چالش‌هایی در مدیریت خود مواجه شده که زندگی شهروندان و کیفیت آن را نیز تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. اخیراً تلاش‌هایی می‌شود تا شهرداری بتواند از منابع پایدار برای تأمین درآمدهای خود استفاده کند؛ البته درصورت تحقق این امر، نکاتی نیز متوجه شهرداری است. در این ارتباط با ابراهیم جمشیدزاده؛ پژوهشگر مدیریت شهری گفت‌وگویی انجام شده که در ادامه می‌خوانید:

* اندکی در مورد پیشینه لایحه درآمد پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها توضیح دهید.

سابقه این لایحه به دهه 80 باز می‌گردد. در آن سال‌ها وزارت کشور پیشنهادی را به دولت فرستاد، اما دولت تمایلی نداشت تا نظرات شهرداری‌ها را بشنود. سال 1392 لایحه با پیش‌نویس جدیدی تهیه شد و توسط وزارت کشور برای دولت ارسال شد و هم‌زمان شهرداری تهران هم متن پیشنهادی را به دولت فرستاد و نمایندگان شهرداری‌ها بخصوص شهرداری تهران در جلسات بررسی این لایحه دعوت شدند، اما از آنجا که این لایحه بخشی از اختیارات دولت را به شهرداری واگذار می‌کرد و نیز باعث می‌شد که بخشی از درآمدهای دولت به شهرداری برسد، دولت رغبت چندانی برای پیشبرد آن نداشت. تا اینکه در مجلس اخیر، برخی از نمایندگان طرح درآمدهای پایدار شهرداری‌ها را به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه دادند و دولت مجبور شد لایحه را برای مجلس ارسال کند. البته مباحث مطرح در این طرح، مسبوق‌ به‌ سابقه بود.

بررسی نظام درآمدی شهرداری‌ها از گذشته تاکنون نشان می‌دهدکه حتی بعد از انقلاب، شهرداری‌ها از درآمدهای ناشی از مالیات بر درآمد اشخاص سهم داشته‌اند، اما در دهه‌های 60 و 70 این درآمد از شهرداری‌ها گرفته شد، لذا در لایحه درآمدهای پایدار تلاش شده بود تا خیلی از منابعی که شهرداری‌ها در سال‌های قبل دریافت می‌کردند مثل سهم از مالیات بر درآمد و املاک و مستغلات دوباره احیا شود. بعلاوه در گذشته، «عوارض توأم با مالیات» در منابع درآمدی شهرداری‌ها وجود داشت که در ادبیات نظری به آن مالیات‌های مشترک می‌گویند؛ یعنی مالیاتی که بخشی از آن به دولت محلی تعلق پیدا می‌کند.

حتی مالیات ناشی از املاک و مستغلات توسط شهرداری‌ها گرفته می‌شد، اما بعداً (در دهه 60)، دولت این درآمدها را از شهرداری‌ها گرفت و تمامی مالیات‌هایی که به‌نوعی توسط دولت به شهرداری‌ها واگذار شده بود از شهرداری‌ها سلب شد، تا سال 62 نیز شهرداری‌ها در بودجه سالانه کل کشور کمک‌های دولتی مستقیمی دریافت می‌کردند که حدود 40 درصد بودجه شهرداری را پوشش می‌داد، اما در سال 1362 و در قالب تبصره بند «ب» بودجه سال 63 کمک‌ به شهرداری‌ها در بودجه سالانه کشور حذف شد. از همان موقع مقرر ‌شد که وزارت کشور به نمایندگی از دولت، ظرف سه ماه لایحه خودکفایی شهرداری‌ها را تهیه کرده و ظرف 6 ماه آن‌ها را خودکفا کند که این اتفاق تاکنون نیفتاده است.

* چرا سهم شهرداری‌ها از بودجه عمومی کشور حذف شد؟

نخست اینکه در اوایل دهه 60 به‌دلیل جنگ تحمیلی، هزینه‌های دولت افزایش یافته بود و دولت به‌دنبال کاهش هزینه‌های خود بود و بودجه تعدادی از نهادها ازجمله شهرداری حذف شد و هیچ‌کس در آن مقطع در دولت نبود که جلوی حذف بودجه شهرداری را بگیرد و این یک ضعف اساسی بود.

دوم اینکه با اصلاح قانون محاسبات عمومی، شهرداری‌ها از سلسله مراتب نهاد دولتی حذف و به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی تعریف شد و در ردیف سایر نهادهای عمومی مثل بنیاد مستضعفان و جانبازان قرار گرفت، در حالیکه بخشی از وظایف محوله به شهرداری‌ها از جنس وظایف حاکمیتی است.

با این اتفاق شهرداری‌ها ازنظر ساختار سازمانی تقلیل پیدا کردند، در حالیکه ازنظر حوزه وظیفه‌ای انجام همان وظایف حاکمیتی که دولت‌ها باید انجام بدهند را برعهده دارند و این تناقض هنوز هم ادامه دارد. به همین دلیل ضرورتی نداشت که دولت به یک سازمان غیردولتی، کمک مالی کند.

* تاکنون برای خودکفایی مالی شهرداری‌ها چه اقداماتی شده است؟

سال 96 تلاش‌هایی برای تصویب قانونی برای خودکفایی مالی شهرداری آغاز شد. یکی از این تلاش‌ها طرح نمایندگان مجلس بود که در راستای لایحه دولت تهیه شد و مورد بررسی قرار گرفت که منجر به ارائه لایحه‌ای ازسوی دولت به مجلس شد و در نهایت این لایحه در سال 98 به تصویب رسید.در این مصوبه نمایندگان بر سهم شهرداری‌ها از مالیات‌های مستقیم و نیز مالیات بر درآمد اشخاص، عوارض و بهای خدمات تأکید داشتند.

باید توجه داشت که بیش از 70 درصد جمعیت کشور، در شهرها زندگی می‌کنند و شهرداری‌ها وظیفه تأمین بسیاری از خدمات را در شهرها برعهده دارند. به‌طور مثال در حالیکه سهم شهرداری تهران در ارائه خدمات شهری و زیرساختی به مردم بسیار بیشتر از سهم دولت در شهر تهران است، بیشتر از 80 درصد هزینه این خدمات را شهرداری‌ها پرداخت می‌کنند و این در حالی است که به‌جرأت می‌توان گفت که سهم دولت در هزینه‌های خدمات شهری در تهران حدود یک‌درصد بوده، در حالیکه این رقم تا سال 62 حدود 40 درصد بود.

طبق قانون «نوسازی و عمران شهری» مصوب 47 شهرداری‌ها منابع مناسبی را به‌دست می‌آوردند که به عوارض نوسازی معروف شد. براساس ماده دو قانون مذکور، شهرداری برای انجام وظایفی عوارض خاصی را دریافت می‌کند.

جالب است بدانید سهم این عوارض در بودجه شهرداری تهران در سال 1351 حدود 29 درصد بوده که رقم بالایی است، اما در حال حاضر این سهم به زیر سه‌درصد کاهش یافته و شاید دولت هم در به‌وجود آمدن این شرایط مقصر نباشد، اما کسی به‌دنبال دفاع از حق شهرداری در این سال‌ها نبوده است.

* قانون«نوسازی و عمران شهری» چگونه به کسب درآمد توسط شهرداری کمک می‌کند؟

طبق قانون نوسازی و عمران شهری، عوارض موسوم به نوسازی، نیم‌درصد بهای روز املاک، باید از صاحبان املاک بابت عوارض دریافت شود. این نیم‌درصد قبل از انقلاب دریافت می‌شد، اما بعد از انقلاب با افزایش قیمت‌ها متأسفانه وزارت کشور به نمایندگی از شهرداری‌ها نرخ ماده دو این قانون را در چارچوب ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم تنظیم کرد که کاملاً هم غیرقانونی است، اما هیچ شهرداری نسبت به آن اعتراض نکرد و با این حساب، درآمدهای شهرداری کاهش پیدا کرد. حالا در لایحه جدید نرخ عوارض موسوم به نوسازی افزایش پیدا کرده و پیش‌بینی می‌شود سهم شهرداری‌ها از عوارض موسوم به نوسازی سه‌برابر شود.

با تصویب لایحه درآمدهای پایدار اتفاقات خیلی خوبی برای مدیریت شهری می‌افتد، نخست اینکه برای اولین‌بار در کشور «عوارض محلی» تعریف می‌شود که ما قبلاً در هیچ قانونی عوارضی به این نام نداشتیم. دوم اینکه واگذاری‌های دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای و درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری و مشارکت در آن، به‌عنوان منابع درآمد جدید شهرداری تصویب شد، در حالیکه پیش از این شهرداری در انتشار اوراق مشارکت یا اوراق اسلامی مشکل قانونی داشت. این اجازه می‌تواند به رونق سرمایه‌گذاری در شهر و اقتصاد منجر شهر شود و متعاقباً درآمدهای شهرداری نیز افزایش پیدا می‌کند.

از دیگر اتفاقات این لایحه، تسهیل استفاده از ابزارها و روش‌های مالی برای شهرداری‌ها و نیز «تدوین مصادیق وضع عوارض توسط شوراها» است، برای نخستین‌بار است که قانون‌گذار عوارض مربوط به جرایم راهنمایی و رانندگی را در کلان‌شهرها به‌رسمیت شناخته و بر آن تصریح کرده و در مبحث صدور و تمدید گذرنامه نیز تسهیلات بهتری برای شهرداری فراهم شده، علی‌رغم اینکه تأخیر 36 ساله در مجموع رویکرد جدیدی نسبت به نظام مالی شهرداری‌ها اتخاذ شده، اما تا رسیدن به وضع مطلوب فاصله است. شهرداری‌ها دنبال آن بودند که بعد از 36 سال بخشی از درآمدهای قبل از انقلاب به شهرداری برگردد. درست است که این مهم به‌نحو کامل محقق نشده، اما به‌عنوان نخستین گام و به‌منظور مشخص شدن جایگاه شهرداری‌‎ها خوب است.

* آیا عوارض نوسازی در لایحه جدید 6 برابر می‌شود؟

البته منظور از 6 برابر شدن عوارض، فقط عوارض نوسازی با شاخصه‌ها، معیارهای محاسبه و افزایش نرخ در لایحه مذکور خواهد بود. این موضوع نه‌تنها نیازمند اطلاع‌رسانی و شفاف‌سازی برای شهروندان است، بلکه مطالبه‌گری شهروندان را از مدیریت شهری بالا می‌برد. کیفیت خدماتی که شهرداری‌ها به مردم می‌دهند از دو شاخص اساسی تبعیت می‌کند، یکی میزان منابع مالی در اختیار شهرداری و دوم توانایی مدیران شهری.

البته اهداف سیاسی در کیفیت و نوع ارائه خدمات شهری به شهروندان نقش دارد، لذا باید بین میزان پرداختی شهروندان و خدماتی دریافتی آنان از شهرداری، رابطه مستقیمی باشد و زمانی که مدیران شهری اولویت‌های خدمات خود را با گرایش‌های خاص و علایق خود تعریف می‌کنند و نیاز مردم تأمین نمی‌شود، مشکل به‌وجود می‌آید. شهروند با پرداخت عوارض سنگین، انتظار دارد خدمات موردنظرش را نیز به همان میزان دریافت کند و چنانچه این خدمات ارائه نشود، طبعاً تمایلی به پرداخت مطالبات شهرداری نخواهد داشت و بر حسب تجربه، اعمال جرایم نیز معمولاً تأثیری در تصمیم او ایجاد نمی‌کند.

* آیا ممکن است با اجرای این لایحه، سبب نوعی نارضایتی در میان شهروندان باشیم؟

پاسخ قطعاً مثبت است، اما قانون‌گذار فرآیند اجرای مواد این لایحه را پلکانی ندیده و شهرداری‌ها برای اجرای آن، باید اقداماتی را انجام دهند. مدیریت شهری برای ترغیب مردم به پرداخت عوارض می‌تواند مشوق‌هایی مثل تخفیف در پرداخت به‌موقع یا تشویق‌های دیگری درنظر بگیرد. انجام این اقدام به زیرکی شوراها و شهرداری‌ها باز می‌گردد تا فضا را با اطلاع‌رسانی درست کنترل کنند. آن‌ها باید فواید این قانون را برای مردم کاملاً باز کرده و شرایط شهر را برایشان روشن کنند.

در شهرداری تهران بخشی از مشکل به ساختار شهرداری باز می‌گردد، به‌طور مثال درآمدهای موسوم به درآمدهای پایدار در شهرداری مرکز سیاست‌گذاری شده و شهرداری‌های مناطق اقدام به دریافت آن می‌کنند. لذا در این خصوص باید فرایندی تعریف شود تا سیاست‌گذار در شهرداری تهران، ابزارهای نظارت بر کیفیت ارائه خدمات عمومی را نیز متناسب با عوارض دریافتی داشته باشد.

* ازنظر شما این لایحه یک قانون جامع خواهد بود؟

هیچ قانون جامعی در کشور نداریم، درنتیجه این قانون ضعف‌های زیادی دارد. یکی از ضعف‌ها این است که وقتی شهروندان را ملزم می‌کند که عوارض سنگینی بدهند، شهرداری را موظف نمی‌کند که بیشتر پاسخگو باشد و کیفیت خدمات خود را بیشتر کند. دوم اینکه با نهایی شدن این لایحه تمامی مشکلات مالی شهرداری رفع نخواهد شد و حداکثر منابع مالی که این لایحه در اختیار شهرداری مثل شهرداری تهران قرار می‎‌دهد، سه هزار میلیارد تومان است که در برابر بودجه کل شهرداری خیلی رقم بالایی نیست. در واقع این لایحه انتظارات 36 ساله را تأمین نمی‌کند. اما گام اولیه خوبی است تا قوانین و لوایح متناسب دیگری، تدوین و تعریف شوند. مثلاً در لایحه مدیریت جامع شهری، چنانچه وظایف متقابل شهرداری و مردم را مطرح کنیم، شاید مطالبه‌گری مردم از شهرداری را افزایش دهد و شهروندی که عوارض می‌دهد، مدیران شهری را ملزم به پاسخگویی کند.

یکی از مواد لایحه‌ای که به شورای نگهبان رفته و مخاطرات زیادی ایجاد می‌کند، ماده پنج این لایحه می‌گوید: «نرخ عوارض نوسازی موضوع ماده دو قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 7 / 9 / 1347 با اصلاحات و الحاقات بعدی هر سال به میزان دو و نیم (2.5) درصد ارزش معاملاتی موضوع صدر ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 13 / 2 / 1362 با اصلاحات و الحاقات بعدی آخرین تقویت تعیین می‌شود.» اگر این ماده اصلاح نشود، خیلی خطرناک است؛ یعنی هرسال عوارض املاک 2.5 درصد افزایش می‌یابد که در سال‌های بعد رقم خیلی بالایی خواهد شد و ظرف 40 سال کل قیمت یک ملک را در بر می‌گیرد.