یکی از ساده‌ترین تصورات درباره اسناد توسعه این است که اگر برای هر حوزه، دستگاه مسئولی وجود داشته باشد، تکلیف اجرای سند نیز روشن است. آب متولی دارد، کشاورزی دارای دستگاه مسئول خود است، گردشگری به سازمانی مشخص سپرده شده، صنعت و معدن ساختار اداری شناخته‌شده‌ای دارد و اشتغال نیز میان مجموعه‌ای از نهادها تقسیم شده است. از این منظر کافی به نظر می‌رسد که هر دستگاه وظیفه قانونی خود را انجام دهد تا درنهایت مجموعه اهداف توسعه استان نیز محقق شود. اما درست در همین نقطه یکی از دشوارترین مسائل برنامه‌ریزی توسعه آغاز می‌شود، زیرا تقسیم وظایف اداری الزاماً به معنای تعیین مسئول نتیجه نیست.
مسائل واقعی توسعه معمولاً مطابق مرزهای اداری شکل نگرفته اما ساختار دولت ناگزیر بخش‌بندی شده است، اما توسعه ماهیتی به‌هم‌پیوسته دارد. کشاورزی از آب جدا نیست، صنعت از انرژی و محیط‌ زیست مستقل عمل نمی‌کند، گردشگری فقط محصول عملکرد یک اداره نیست و مسئله اشتغال را نیز نمی‌توان به یک دستگاه یا مجموعه‌ای از تسهیلات بانکی فرو کاست. هر هدف مهم توسعه‌ای در نقطه اتصال چند تصمیم، چند دستگاه و گاه چند سطح حکمرانی شکل می‌گیرد؛ به همین دلیل ممکن است همه اجزای یک نظام اداری، در گزارش‌های جداگانه خود، از انجام بخشی از مأموریتشان سخن بگویند، اما نتیجه‌ای که سند برای استان پیش‌بینی کرده است، همچنان محقق نشده باشد.
این تفاوت، مرز میان مدیریت دستگاهی و حکمرانی توسعه است. دستگاه به‌طور طبیعی بر حوزه مأموریت خود تمرکز می‌کند و بودجه، نیروی انسانی، قوانین، شاخص‌های ارزیابی و حتی ساختار تشویق و تنبیه آن حول همان مأموریت شکل گرفته است؛ اما سند توسعه باید چیزی فراتر از جمع گزارش‌های دستگاهی باشد. سند قرار است مسئله‌ای را در مقیاس استان حل کند و از این منظر پرسش اصلی دیگر آن نیست که هر اداره چه کرده، بلکه این است که حاصل کنار هم قرار گرفتن اقدامات مذکور چه تغییری در وضعیت استان ایجاد کرده است. فرض کنیم در یک برنامه توسعه‌ای، افزایش ماندگاری گردشگر به‌عنوان یک هدف انتخاب شده باشد؛ تحقق چنین هدفی را نمی‌توان تنها از دستگاه متولی گردشگری مطالبه کرد. کیفیت راه‌ها، حمل‌ونقل عمومی، امکانات شهری، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، کیفیت اقامتگاه‌ها، خدمات فرهنگی، تبلیغات، امنیت، محیط‌ زیست، فضای عمومی شهرها و حتی ساعت فعالیت برخی خدمات می‌توانند بر تصمیم گردشگر برای ماندن یا عبور کردن، اثر بگذارند. ممکن است یک دستگاه تعداد زیادی مجوز صادر، دستگاه دیگری زیرساختی ایجاد و نهادی دیگر برنامه‌های ترویجی متعددی برگزار کرده باشد، اما اگر درنهایت مدت اقامت گردشگر افزایش نیابد، مسئله توسعه‌ای همچنان حل نشده است.
همین منطق را می‌توان در حوزه آب یا حوزه‌های دیگر نیز رصد کرد؛ مدیریت منابع آب تنها به عملکرد شرکت آب منطقه‌ای محدود نمی‌شود. انتخاب الگوی کشت، نحوه توسعه صنایع، مکان‌یابی سرمایه‌گذاری، برداشت از منابع زیرزمینی، سیاست‌های حمایتی کشاورزی و حتی جهت‌گیری توسعه شهرستان‌ها می‌تواند بر منابع آبی استان اثر بگذارد. در چنین شرایطی ممکن است هر دستگاه در محدوده وظایف خود عملکردی قابل دفاع ارائه کند، اما حاصل تصمیم‌های آن‌ها در سطح کلان با هدف حفظ منابع آب سازگار نباشد. اینجا است که مشخص می‌شود هماهنگی در توسعه صرفاً به معنای برگزاری جلسه مشترک نیست، هماهنگی باید در سطح نتیجه شکل بگیرد.
در ادبیات حکمرانی این مسئله با مفهومی نزدیک به مالکیت نتیجه توضیح داده می‌شود. مالک نتیجه الزاماً دستگاهی نیست که بیشترین فعالیت را انجام می‌دهد، بلکه نهادی است که باید کل هدف را ببیند، عملکرد اجزا را کنار هم قرار دهد و درباره فاصله میان وضع موجود و نتیجه مورد انتظار، پاسخگو باشد. اگر چنین مالکیتی تعریف نشود، خطری جدی به‌وجود می‌آید؛ همه در یک هدف سهم دارند، اما هیچ‌کس صاحب آن نیست. در چنین وضعیتی، گزارش‌نویسی اداری نیز می‌تواند تصویر گمراه‌کننده‌ای بسازد. دستگاه‌ها معمولاً درباره آنچه در اختیار خود داشته‌اند گزارش می‌دهند: تعداد پروژه، میزان اعتبار جذب‌شده، جلسات برگزارشده، مجوزهای صادرشده، تسهیلات پرداختی یا زیرساخت‌های ایجادشده. این اطلاعات ضروری‌ هستند، اما به خودی خود نمی‌گویند آیا مسئله اصلی استان حل شده یا خیر. اگر سند پیشرفت قرار است معنا داشته باشد، باید میان اقدام، خروجی و نتیجه تفاوت گذاشت. ممکن است صدها اقدام انجام و خروجی‌های قابل شمارشی نیز تولید شود، اما پیامد مورد انتظار سند شکل نگیرد.
از این منظر یکی از مهم‌ترین پرسش‌هایی که درباره نقشه جامع تحول و پیشرفت استان همدان باید در مراحل بعدی بررسی شود، معماری مسئولیت آن است. هنوز و تا زمانی که متن کامل سند، پیوست‌های اجرایی و پاسخ رسمی دستگاه‌ها در دسترس قرار نگرفته، نمی‌توان حکم داد که مسئولیت‌ها در این نقشه شفاف یا مبهم طراحی شده‌اند، اما می‌توان معیار پرسشگری را از اکنون روشن کرد و آن اینکه برای هر هدف اصلی سال 1407، چه دستگاهی مجری مستقیم است، کدام دستگاه‌ها نقش همکار دارند، چه نهادی هماهنگی میان آن‌ها را برعهده دارد و مهم‌تر از همه، چه مرجعی درنهایت باید درباره تحقق یا عدم تحقق نتیجه پاسخ دهد؟
این موضوع از آن جهت اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که اهداف توسعه‌ای معمولاً در مرز میان دستگاه‌ها آسیب‌پذیرتر هستند؛ هر دستگاه می‌تواند بخشی از کار را که مستقیماً به آن واگذار شده انجام دهد، اما اگر حلقه اتصال میان اقدامات وجود نداشته باشد، برنامه به مجموعه‌ای از فعالیت‌های موازی تبدیل می‌شود. در چنین شرایطی، حتی افزایش حجم فعالیت‌ها نیز لزوماً به افزایش سرعت توسعه منجر نمی‌شود. مسئله اصلی دیگر «کم‌کاری» یا «پُرکاری» یک اداره نیست، بلکه کیفیت معماری حکمرانی سند است.
به همین دلیل مطالبه درباره نقشه پیشرفت استان نباید فقط این باشد که هر دستگاه گزارش عملکرد ارائه کند؛ آن‌ها لازم هستند، اما برای فهم مسیر توسعه و رصد آن کافی نیستند. آنچه باید در کنار این مهم قابل مشاهده باشد، نقشه مسئولیت اهداف است. یعنی مشخص شود هر نتیجه کلیدی سند به چه مجموعه‌ای از دستگاه‌ها وابسته است، مسئول نهایی آن کدام نهاد است، تعارض‌های میان دستگاه‌ها چگونه حل می‌شود و اگر یک حلقه از زنجیره اجرا عقب بماند، چه سازوکاری برای اصلاح مسیر وجود دارد.
این مطالبه به معنای یافتن یک «مقصر» برای هر مسئله نیست. توسعه بیش از آنکه به مقصریابی نیاز داشته باشد، به طراحی روشن مسئولیت نیاز دارد. حتی در منصفانه‌ترین ارزیابی نیز زمانی ممکن است حدود اختیار، منابع، نقش همکاران و عوامل، خارج از کنترل هر دستگاه مشخص باشد. پاسخگویی حرفه‌ای دقیقاً از همین نقطه آغاز می‌شود؛ یعنی پیش از قضاوت درباره عملکرد، معلوم باشد چه کسی نسبت به چه چیزی و با چه میزان اختیار مسئول بوده است.
پرونده «سند پیشرفت استان همدان» در این مرحله هنوز درحال ساختن معیارهای ارزیابی است. پیش از آنکه درباره موفقیت یا عقب‌ماندگی دستگاه‌ها سخن گفته شود، باید بدانیم اساساً ساختار پاسخگویی سند چگونه طراحی شده است. اگر نقشه تحول و پیشرفت قرار است تا سال 1407 معیار مشترک حرکت استان باشد، نمی‌تواند فقط مجموعه‌ای از اهداف و تکالیف باشد و باید برای هر نتیجه مهم، صاحب مشخصی نیز وجود داشته باشد.
زیرا درنهایت توسعه را نمی‌توان تنها با این پرسش سنجید که هر دستگاه چه کرد؟ پرسش مهم‌تر این است که مجموعه دستگاه‌ها در کنار یکدیگر، استان را به کجا رساندند و چه کسی مسئول دیدن این تصویر کلان است؟