سرانه ارزشافزوده باید نفرکشوری محاسبه شود و نه شهرستانی
با حضور جمعی از اساتید دانشگاه، مدیران شهری و فعالان حوزه برنامهریزی، برنامه «فرصت گفتوگو» با موضوع بررسی بودجه شهرداری در دفتر تحریریه روزنامه سپهرغرب برگزار شد.
این نشست تخصصی با حضور دکتر محمدرضا عراقچیان عضو هیئت علمی دانشگاه بوعلیسینا، دکتر امیرحسین رهبر مسئول تدوین برنامه راهبردی شهرداری همدان، محسن صادقیان رئیس جامعه اسلامی مهندسان همدان و مجتبی حمزهرستگار، معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان برگزار شد و حاضران به تبیین ابعاد مختلف بودجهریزی شهری، نسبت بودجه با برنامه راهبردی و چالشهای تحققپذیری اهداف مالی شهرداری پرداختند که بخش سوم این برنامه را در ادامه میخوانید:
* فشارهای درونی و بیرونی، واقعیت نظام بودجهریزی شهرداریها است
عضو هیئت علمی دانشگاه بوعلیسینا با اشاره به ساختار بودجهریزی در شهرداریها، گفت: معمولاً در نظام بودجهریزی شهرداریها بهویژه در شهرداریهای سنتی، با دو دسته محدودیت یا آنچه از آن بهعنوان «فشار» یاد میشود، مواجه هستیم؛ فشارهای داخلی و فشارهای خارجی.
محمدرضا عراقچیان توضیح داد: فشارهای داخلی عمدتاً ناشی از این است که مدیران داخلی شهرداری تمایل دارند دیده شوند و به همین دلیل تلاش میکنند پروژههای حوزه خودشان را زودتر به مرحله اجرا برسانند؛ درنتیجه، گاهی سایر بخشها ناخواسته عقب میمانند.
این استاد دانشگاه افزود: در کنار این موارد، فشارهای خارجی تأثیرگذاری بهمراتب بیشتری نسبت به فشارهای داخلی دارند؛ ازجمله این فشارها، میتوان به قوانین، تبصرهها و مواد قانونی مرتبط با بودجه و اداره شهر اشاره کرد.
وی ادامه داد: شورای اسلامی شهر نیز یکی از عوامل مهم اثرگذار است؛ علاوهبر آن، کمیته انطباق، استانداری، دفاتر فنی استانداری، معاونت عمرانی، نمایندگان مجلس و حتی قوه قضائیه ازجمله دادستانی که ممکن است دستور توقف یا اجرای یک اقدام را صادر کند، در زمره حوزههای فشار بیرونی بر شهرداری قرار میگیرند. درنهایت، خودِ مردم آخرین و شاید مهمترین منبع این فشارها هستند؛ چراکه مطالبات اجتماعی بهصورت مستقیم و مستمر به شهرداری منتقل میشود.
* حل مسائل شهری نیازمند درایت مدیریت منطقه و همراهی واقعی دستگاهها است
رئیس جامعه اسلامی مهندسان همدان نیز در ادامه با تأکید بر ماهیت پیچیده این موضوع، تصریح کرد: این مسئله بسیار چندبُعدی است و من ترجیح میدهم بهجای واژه فشار، از مفاهیمی مانند «سواد، آگاهی و احساس مسئولیت» استفاده کنم. در این میان، افراد و سطوح مختلف مدیریتی و اجرایی نقشآفریناند؛ از مدیران استانی و رؤسای سازمانها گرفته تا شخص شهردار، معاون فنی، مدیران مناطق، مسئولان شهرسازی، کارشناسان و کارکنانی که مستقیماً درحال خدمترسانی هستند.
محسن صادقیان خاطرنشان کرد: تأثیر این مجموعه زمانی بیشتر نمایان میشود که در یک محدوده شهری خدمتی ارائه نشده باشد؛ در چنین شرایطی شهروندان بهطور مستمر و مداوم برای پیگیری مطالبات خود به معاونتهای فنی یا بخشهای خدمات شهری مراجعه میکنند و همین موضوع اهمیت تصمیمگیری آگاهانه و مسئولانه در نظام بودجهریزی شهری را دوچندان میکند.
وی با اشاره به تجربههای میدانی مدیریت شهری، گفت: در بسیاری از مسائل ازجمله موضوع رودخانهها و مسیلهایی که پوشش داده نشدهاند، مردم بهصورت مستمر به معاونت فنی یا خدمات شهری مراجعه میکنند و نحوه مواجهه با این مطالبات کاملاً به عمق درایت مدیریت آن منطقه بستگی دارد.
رئیس جامعه اسلامی مهندسان همدان با تأکید بر نقش دستگاههای اجرایی، ابراز کرد: مسئله فقط شهرداری نیست؛ دستگاههای اجرایی دیگر هم باید بهصورت واقعی شهرداری را کمک کنند. اینکه درباره یک رودخانه چه نهادی باید ازنظر فنی اظهار نظر کند و چه کسی مسئول پاکسازی، لایروبی یا رسیدگی به فاضلاب است، باید روشن باشد؛ اما در عمل این وظایف اغلب انجام نمیشود.
صادقیان ادامه داد: نتیجه این وضعیت آن است که مردم برای پیگیری مشکلاتشان به امامجمعه مراجعه میکنند و درنهایت این فشار از همان مسیر دوباره به شهردار منتقل میشود؛ این چرخه نشاندهنده پیچیدگیهای فراوان مدیریت شهری است.
وی با اشاره به مباحث برنامهریزی و بودجه در شهرداریها، اظهار کرد: علاوهبر مواردی که در حوزه بودجهریزی مطرح میشود، موضوعات دیگری نیز وجود دارد؛ ازجمله رقابتهای کشوری و نقش سازمان همیاریها که عملاً بازوی شهرداریها محسوب میشوند. البته این بازو زمانی کارآمد است که در آن کارشناسان واجد صلاحیت حضور و توان تحلیل دادهها و تولید دانش را داشته باشند.
وی با اشاره به تجربه خود، گفت: مدتی دبیر کلانشهرهای کشور بودم و در بسیاری از استانها مشاهده میکردیم که عملاً هیچ فرد یا گروهی وجود ندارد که بتواند دادهها و اطلاعات خام زمین و شهر را جمعآوری، تحلیل و به اطلاعات منسجم تبدیل کند و سپس آن را در اختیار سیستم استانی یا ملی قرار دهد؛ درحالی که برنامهریزی شهری بدون این دادهها اساساً ممکن نیست.
رئیس جامعه اسلامی مهندسان همدان درباره نقش مشاوران در برنامهریزی شهری تصریح کرد: اعتقاد من این است که مشاور در کنار شهرداری قرار میگیرد و وارد سیستم شهرداری میشود. کار اصلی را بدنه شهرداری انجام میدهد و مشاور صرفاً نقش هدایتگر دارد؛ حجم اطلاعات ریز و پیچیده بستر شهر بهقدری زیاد است که بهسادگی قابل احصا، انتقال روی کاغذ و تبدیل به طرح نیست.
* تحقق درآمد، شرط اساسی اجرای بودجه و برنامههای شهرداری است
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان نیز با تأکید بر خودگردان بودن شهرداریها، گفت: تا زمانی که درآمدها محقق نشود، عملاً امکان اجرای برنامهها وجود ندارد.
مجتبی حمزهرستگار با اشاره به ترکیب منابع درآمدی شهرداری همدان، افزود: در بودجه سال جاری حدود دو هزار و 780 میلیارد تومان باید از محل درآمدهای ناشی از عوارض عمومی محقق شود؛ درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی رقم بسیار کمتری دارد و در حدود 248 میلیارد تومان پیشبینی شده است. همچنین 185 میلیارد تومان از محل بهای خدمات و مؤسسات انتفاعی وابسته به شهرداری، 940 میلیارد تومان از محل درآمدهای حاصل از وجوه، اموال و داراییها و درنهایت تنها حدود 90 میلیارد تومان بهعنوان کمکها و اعانات دولتی درنظر گرفته شده است.
حمزهرستگار با اشاره به تجربه اجرای برنامههای توسعه در سطح کشور، تصریح کرد: در برنامههای توسعه کلان کشور، از برنامه پنجم و ششم گرفته تا برنامه هفتم که تدوین شده، معمولاً میزان تحقق برنامهها در عمل بین 30 تا 40 درصد بوده است؛ این موضوع را بهصورت موثق و از زبان معاونان برنامهریزی کلانشهرهایی مانند اصفهان، مشهد و تهران بیان میکنم. شهرهایی که برخی از آنها برنامه چهارم و بعضی حتی برنامه پنجم خود را تدوین و اجرا کردهاند.
وی افزود: در شهرهایی مانند شیراز، تبریز و سایر کلانشهرها که برنامههای دوم یا سوم توسعه شهری را تجربه میکنند، تحقق مجموع برنامهها و بودجهها بهسختی به 45 تا 50 درصد میرسد؛ این عدم تحقق، دلایل متعددی دارد و شهرداری همدان نیز از این قاعده مستثنا نیست.
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان با ابراز امیدواری نسبت به آینده برنامهریزی شهری در همدان، گفت: با وجود این واقعیتها، امیدواریم شهرداری همدان بتواند در نخستین برنامه توسعه خود، به سطحی از موفقیت برسد که برخی کلانشهرها پس از حدود 20 سال تجربه به آن دست یافتهاند. دلیل این امیدواری، بهرهگیری از ظرفیتهای تخصصی موجود در شهرداری همدان و همراهی تیم مشاور، بهویژه با محوریت دکتر رهبر و استفاده از تجارب 12 کلانشهر کشور در فرآیند تدوین برنامه است.
وی با اشاره به بررسی تجربه شهرهای مختلف کشور و حتی نمونههایی از خارج از کشور، ابراز کرد: تمام حدود و ثغور کلانشهرها بررسی شد تا مشخص شود دلایل عدم تحقق برنامهها و بودجهها چه بوده است؛ در بررسیها به این نتیجه رسیدیم که در اغلب کلانشهرها، حلقههای مفقودهای در نظام بودجهریزی و برنامهریزی وجود داشته که مانع تحقق اهداف شده و ما تلاش کردیم این عوامل را شناسایی و از تکرار آنها جلوگیری کنیم.
این مقام مسئول افزود: یکی از مهمترین این عوامل، نوع نگاه به برنامهریزی راهبردی و عملیاتی در مدیریت شهری است. مدیریت شهری اساساً از بالا به پایین محقق نمیشود. اگر یک کارشناس یا مدیر در بدنه شهرداری به هر دلیلی با اجرای برنامهای همراه نباشد، میتواند با سنگاندازی، مانع اجرای آن شود؛ حتی اگر آن برنامه مورد اجماع کارشناسی باشد یا برعکس.
حمزهرستگار با تشریح فرآیند تدوین برنامه شهرداری همدان، تصریح کرد: در این برنامه، بیش از چهار هزار نفرساعت کار کارشناسی انجام شد؛ به مدت سهونیم ماه در تابستان سال گذشته از ساعت 6 صبح جلسات فشرده با حضور مدیران و کارشناسان برگزار کردیم؛ جلساتی که گاه تا ساعت 10 صبح ادامه داشت، بدون اینکه مجموعه شهرداری تعطیل شود.
وی ادامه داد: مدیران مناطق، مسئولان نواحی، معاونان فنی، خدمات شهری و رؤسای سازمانها یکبهیک در این جلسات حاضر شدند و درباره پروژهها و برنامهها نظر دادند. هدف ما ایجاد اجماع، حس تعلق و عِرق سازمانی بود؛ چراکه وقتی این حس ایجاد شود، همراهی واقعی شکل میگیرد، چیزی که امروز آثار آن را میبینیم.
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان گفت: نتیجه این رویکرد مشارکتی در تدوین بودجه امسال کاملاً مشهود بود؛ وقتی بودجه را به مدیران و مناطق ابلاغ کردیم و گفتیم «این برنامه خودِ شما است»، کمترین چالش را داشتیم. این سطح از همراهی، در بسیاری از کلانشهرها سابقه نداشته و حاصل زحمتی مشترک با گروه مشاور، بهویژه دکتر رهبر است.
وی با اشاره به تعامل گسترده با شورای اسلامی شهر، افزود: برای ایجاد همسویی، جلسات متعدد و فشردهای با اعضای شورا برگزار شد؛ این جلسات با محوریت مدیریت مشارکتی انجام شد. اصلی مدیریتی که در عصر نوین، شرط موفقیت همه دستگاهها و بهویژه مدیریت شهری است.
حمزهرستگار به اجرای رویداد «من شهردار هستم» اشاره کرد و گفت: شهرداری همدان برای نخستینبار در سطح کشور، در کنار شهرداری تهران این رویداد را برگزار کرد، اما با یک تفاوت اساسی؛ در تهران رویکرد پروژهمحور بود، اما در همدان ابتدا «درد» از مردم پرسیده شد و سپس نخبگان درباره «درمان» نظر دادند. چراکه ممکن است شهروندان مسئله را بهدرستی تشخیص دهند، اما ارائه راه حل تخصصی نیازمند نگاه کارشناسی است.
وی افزود: در این رویداد بیش از سه هزار نفر مشارکت داشتند و یکهزار و 565 نفر بهصورت فعال شرکت کردند؛ به 100 نفر جوایزی اهدا شد و بهطور متوسط هر شهروند حدود نیم ساعت زمان برای ارائه نظر صرف کرد. مشارکت از همه اقشار و سطوح تحصیلی بود و همین موضوع باعث شد برنامه شهرداری همدان، مردممحور شکل بگیرد.
* امروز همدان مانند کلانشهرهایی همچون تهران، اصفهان، مشهد و شیراز مطالبه دارد
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان در ادامه گفت: امروز همدان در همچون کلانشهرهایی مانند تهران، اصفهان، مشهد و شیراز مطالبه دارد.
وی افزود: شهرداران کلانشهرهایی که تابستان امسال میهمان همدان بودند، اذعان داشتند که شهر همدان تا چه اندازه تمیز و منظم است. این تفاوت، حاصل همان نگاه مشارکتی و برنامهریزی مبتنی بر واقعیتهای میدانی شهر است.
این مقام مسئول ابراز کرد: طبق اظهارات مسئولان حوزه درآمد همدان در مقایسه با سایر کلانشهرها سهم بسیار اندکی از ارزشافزوده دریافت میکند؛ برای مثال شهرهایی مانند آبادان یا خرمشهر در سال گذشته حدود دو هزار و 300 میلیارد تومان از محل ارزشافزوده دریافت کردهاند، درحالی که سهم همدان در خوشبینانهترین حالت، بین 150 تا 200 میلیارد تومان بوده است.
حمزهرستگار ادامه داد: اگر ارزشافزوده شهرهایی مانند تهران که حدود 30 همت دریافت میکنند براساس جمعیت سرانهبندی شود، سهم واقعی همدان باید بهمراتب بیشتر از رقم فعلی باشد؛ این موضوع نشان میدهد که توزیع ارزشافزوده در کشور عادلانه نیست و شهرهایی مانند همدان متضرر میشوند.
* نمایندگان مجلس باید برای اصلاح سرانه ارزشافزوده شهرها به اجماع ملی برسند
وی با تأکید بر نقش مسئولان استانی و نمایندگان مجلس، گفت: به نظر من مسئولان استانی باید در این حوزه اهتمام ویژهای داشته باشند. لازم است در سطح مجلس و مجمع نمایندگان برای استانهایی که شهرهای مشابه همدان دارند، یک اجماع ملی شکل بگیرد تا سرانه ارزشافزوده بهصورت نفرکشوری محاسبه شود و نه براساس نفرشهرستانی.
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان تصریح کرد: همدان دلایل خاص خود را دارد؛ اگر شهری مانند اهواز بهدلیل داشتن نفت و صنایع بزرگ ارزشافزوده زیادی دریافت میکند، همدان هم دارای زیرساختهایی مانند نیروگاه است که برق تولیدی آن صرفاً در خود شهر مصرف نمیشود و به سایر مناطق نیز انتقال مییابد؛ این موارد باید در محاسبات ملی دیده شود.
وی ارزشافزوده را یکی از مهمترین درآمدهای پایدار شهرداریها دانست و گفت: اگر این منبع بهدرستی دیده شود، بسیاری از مشکلات مالی شهرداریها حل میشود؛ در آن صورت شهرداری همدان دیگر با دغدغه پرداخت حقوق مواجه نخواهد بود. برای نمونه شهرداری اراک از محل ارزشافزوده، بیش از یکونیم برابر بودجه جاری خود درآمد دارد و درآمدهای ارزشافزوده حاصل از مردم را مستقیماً صرف اجرای پروژهها میکند.
حمزهرستگار با اشاره به ساختار هزینهای شهرداری همدان، افزود: شهرداری همدان حدود سه هزار و 700 نفر نیروی انسانی شامل کارگران، کارمندان رسمی، قراردادی، پیمانی و نیروهای حجمی دارد؛ مجموع هزینه حقوق و دستمزد این نیروها حدود 14 درصد کل بودجه شهرداری را تشکیل میدهد.
وی ادامه داد: حدود 90 درصد هزینههای نگهداشت شهر در حوزه خدمات شهری و فضای سبز صرف میشود؛ مجموع پرداختی حقوق و مزایا به کارکنان و کارگران شهرداری، حدود دو هزار میلیارد تومان است که نزدیک به 25 درصد هزینههای جاری را شامل میشود. این ارقام نشان میدهد که برخلاف برخی تصورها، بخش عمده هزینهها صرف حقوق صرفاً «رفتگران» نمیشود، بلکه حوزههایی مانند حملونقل عمومی، رانندگان اتوبوس، پایانهها، خدمات شهری، فضای سبز و نیروهای عملیاتی را نیز دربرمیگیرد.
حمزهرستگار افزود: همچنین حدود یکهزار و 700 نیروی اداری شرکتی، رسمی و قراردادی را دربرمیگیرد.
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان تأکید کرد: شهرداری نهادی است که خدمات متنوع و گستردهای ارائه میدهد. بهجز شهرداری، نهادی در کشور وجود ندارد که بتواند این حجم از خدمات را به مردم ارائه کند. براساس آخرین آمار کلانشهرهای کشور که با محوریت شهرداری مشهد تدوین شده، شهرداریها حدود 600 نوع خدمت مستقیم به شهروندان ارائه میدهند؛ خدماتی که هرکدام خود شامل دهها فرآیند اجرایی است.
حمزهرستگار با تأکید بر نقش محوری شهرداریها در شرایط بحرانی، گفت: امروز شهرداریها در نوک پیکان خدمترسانی قرار دارند؛ برای نمونه در جریان جنگ 12روزه بخش عمده خسارات واردشده به واحدهای مسکونی و بافت شهری تهران توسط شهرداری جمعآوری و ساماندهی شد.
وی با اشاره به محدودیت منابع مالی شهرداری همدان، افزود: از یکسو سهم ارزشافزودهای که به همدان تخصیص داده میشود بسیار ناچیز است و از سوی دیگر، شهرداری طی دو تا سه سال اخیر تلاش کرده گامهای مؤثری برای حرکت به سمت درآمدهای پایدار شهری بردارد؛ ازجمله توسعه مشارکتها و سرمایهگذاریها.
حمزهرستگار ادامه داد: در بودجههای سنواتی مناطق ردیفهایی برای درآمدهای پایدار پیشبینی شده است که آثار آن در سالهای آینده خود را نشان خواهد داد. تلاش ما این بوده که پروژهها تا حد امکان به سمت مشارکت و سرمایهگذاری سوق داده شوند تا فشار کمتری بر منابع ناپایدار وارد شود.
معاون برنامهریزی و توسعه سرمایه انسانی شهرداری همدان با ذکر مثالهایی از افزایش شدید قیمتها، گفت: در دورهای قیمت هر دستگاه اتوبوس حدود هشت میلیارد تومان برآورد میشد، اما در فاصله چند ماه، این رقم به 12 میلیارد و سپس به حدود 24 میلیارد تومان رسید.
